Si on rentre dans le contexte de l'oeuvre (et aussi en piochant des infos dans les C&LI) on remarque que les Nazgûls sont en pleine opération "top-secret". Ils doivent en effet récupérer l'Anneau de la façon la plus discrète possible (Dans sa magnifique et angélique paranoïa, Sauron peut probablement en effet craindre que la venue non dissimulée des Nazgûls pourrait révéler à d'eventuels ennemis la véritable nature et la grande valeur de l'Anneau)
Donc devant Gamagie et Magotte, ils contiennent leur malice et la terreur qu'ils inspirent se retrouve sans doute volontairement étouffée (Et à celà s'ajoute le bon sens paysan des deux personnages contre lequel tout artifice maléfique semble illusoire !lol)
Pour Frodon, le fait qu'il ait été initié par Gandalf à propos de l'Anneau, des 9 esprits servants et des intentions de Sauron, mais aussi le fait qu'il porte l'Anneau, expliquent l'eveil de la terreur à l'approche du nazgûl...
L'autre possibilité tient à l'écriture de l'oeuvre.
Tolkien a démarré le SdA comme une suite à l'aventure de Bilbon. Et effectivement, ça démarre comme une suite. Apparait soudain le cavalier. Qui est-il ? Quel est son rôle ? A ce moment de l'écriture, JRRT n'a pas encore vraiment d'idée concernant ce cavalier... il essaie de savoir qui il est vraiment (une méthode qu'il affectionne : il n'invente pas, il découvre) tout en continuant à avancer dans l'écriture.
Puis tout devient limpide. Il comprend que le lien entre le monde de Bilbon et celui du cavalier noir, c'est l'Anneau.
Le ton change, et le cavalier inspire la peur pour de bon car cette fois, Tolkien SAIT qui est vraiment ce cavalier au moment où les trois hobbits se terrent dans les fourrés...
Une dernière explication possible que j'improvise : Les Nazgûls étaient plusieurs à silloner la Comté. Peut-être certains inspiraient-ils moins la terreur que d'autres ?
I.